结合砂石场的监管 浅议水务执法中运用“责令改正”的必要性

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我国砂石资源总量丰富，分布区域广泛，矿山数量众多，但多年来，砂石资源开发利用总体存在点多面广、开发利用水平不高等问题，作为工业化城镇化建设最基础的原材料资源，在近年经济蓬勃发展、基础设施建设热火朝天的情况下，大量的砂石资源持续消耗，市场供需偏紧。随着“河长制”工作的进一步深化，砂石市场准入、监管的规范，砂石资源的取得变的更为困难。砂石场建设涉及水质污染、河道占用、场地租用、噪音污染以及安全生产等问题，涉及的审批部门众多，审批手续繁杂而漫长，一些经营者受利益驱使，无证砂石场也就应时而生。无证砂石场进行砂石冲洗和生产加工，污水直排，造成水体污染，砂石场占用河道滩地，危害堤防安全，破坏耕地和储备地块等违法违规行为时有发生，虽经监管部门的教育和处理，但依然阻挡不了利益的诱惑。不少地区的水行政执法部门保持高压态势、采取顶格罚款等措施整顿无证砂石场，甚至有部分地区采取强制断路、断电等方式倒逼无证砂石场停业，或者出台政策、多部门联合执法直接关闭砂石场，然而这些工作方法却不能从根本上解决砂石场“割了一茬又一茬”的问题。从执法效果的角度来说，直接关闭无证砂石场对于执法部门而言就是一劳永逸、省时省力，根据相关的法律法规，执法部门也确有这样的权利。但是，罚款、取缔等行政处罚并非应对无证砂石场的最优的选择。

《行政处罚法》就要求坚持处罚与教育相结合，《水法》也规定了执法部门在查处水事违法行为时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为,这些规定都体现出了行政处罚的补救性功能，采取补救措施的目的就是让这些无证洗砂场有机会摆脱不合法的身份，可是这种处理处罚方式耗时耗力，在当前从中央到地方“打好大气水土壤污染防治三大战役”的关键时期，更多的执法部门不愿意采用这种方式。那行政处罚真的能解决所有问题吗？执法部门对无证砂石场从重从严的实施行政处罚，这在短时间内确实可以实现有效监管，但从长期发展来看，这将导致砂石场管理的无序，进而监管失灵。砂石场的多寡是由市场来决定的，从重从严的行政处罚打破了固有的供需平衡，“看得见的手把看不见的手给废了”，引发了市场秩序的冲突，虽然经营砂石场的风险越来越高，但也使得经营砂石场的利润呈现越来越高的趋势，这就会吸引更多的经济人进入这个行业。当无法通过正常的合法的渠道进入市场的时候，必然地就会导致权利寻租和违法经营，而这种毫无管控的市场秩序，只能使得违法活动更加泛滥，进而导致整个行业进入灰色地带。如果行政处罚不能解决砂石场的监管问题，那责令改正能解决吗?首先我们对比一下责令改正与行政处罚的区别： 从实施的目的来看,责令改正通过命令相对人履行其本应遵守的行政法上的义务从而达到其行为从违法状态恢复到合法状态的目的,其目的是维护行政管理的秩序；行政处罚通过强制相对人承担其因违法行为而应承担的额外义务从而使其承担不利后果,其目的就是制裁、惩戒。从所要求履行的法律义务来看,责令改正是要求相对人履行其本来就应该承担的法律义务,这种义务不是额外的义务,亦不是对其权利的剥夺或者限制；行政处罚是依法强加给相对人一般法律义务之外的义务,这种额外义务往往体现在剥夺其财产权、限制其人身自由、禁止其行为、影响其声誉等。

“堵不如疏”，根治砂石场问题的方法还是要通过责令改正的方法来实施，通过积极引导使无证砂石场从无序的违法状态恢复到有序可控的合法状态。政府职能部门一是要完善砂石堆场的审批程序，设定明确的市场准入标准。砂石场建设涉及水质污染、河道占用、场地租用、噪音污染以及安全生产等问题，在执行规划、环评和防洪等硬性条件时简化砂石堆场的审批流程，清理行业准入设置里重叠交叉的部分。同时结合地方实际，对砂石场的设置管理设立地方性法规，明确砂石场审批的主管部门、砂石场设置的技术标准等，使砂石堆场的管理更加有法可依、有规可循。二是要理顺砂石场的有序退出机制。由于砂石场占地面积较大，对周边环境影响较重，而且对地方税收贡献微弱，应总体控制砂石场的总体数量和规模，划定砂石堆场设置的界限区域及条件，明确已建砂石堆场的保留条件，并通过公开拍卖的方式提供砂石场经营权，推动砂石场的有序退出。随着“河长制”全面实施，可预见的是砂石资源紧缺的局面还会进一步加剧，而砂石资源又是工业化城镇化建设最基础的原材料资源，所以通过“责令改正”建立起证照齐全、经营有序的砂石场是非常必要的。